1997年该条例上升为法律，制定的《价格法》没有规定复议或诉讼以及是否实行复议前置。

[41]田中良弘『行政上の処罰概念と法治国家』(弘文堂，2017年)30頁参照。学理上的扩张论同样无法完全令人信服。

随着社会治理方式不断转变、社会治理手段不断创新，行政处罚种类反映出不够用的问题。[66]在我国，自1949年新中国成立以来，行政处罚始终在社会治理中扮演着重要角色。前注[3]，黄锫文，第169页。如前文所述，中间类型行为往往具备制裁和直接维护公益的双重目的，因而不能仅仅关注制裁性，更要关注公益性、效率性，二者之间不免存在着张力。[45]参见沈岚：《大清违警律立法源流探析》，载《法学杂志》2012年第2期，第16页。

[45]直到1943年国民政府《违警罚法》三读时，才脱离刑法性质，被正式宣告属于行政法。在德国，通过适用《行政程序法》等通则性法典，行政命令等典型的狭义行政管理权的行为措施受到法律的调整与规范。[54]我国《刑法》也采取了二元主义。

然而，由于犯罪行为与秩序罚行为界限不明、行政处罚程序与救济规则缺失，行政处罚沦为纳粹的统治工具。[48]也就是说，刑罚是以报应和非难为内容，而保安处分仅以预防未来犯罪的危险为目标，因而二者在性质上是不同的。[7]张晓莹：《行政处罚视域下的失信惩戒规则》，载《行政法学研究》2019年第5期，第141页。最后，也是最重要的，从长远来看，我们应该在准确把握处罚内涵，并且理顺《行政处罚法》与其他行政法律规范——特别是未来可能制定的行政程序法乃至行政法总则——的关系上，逐步限缩处罚种类，最终确立少而精的处罚种类。

此外，没收违法所得同时出现在行政处罚种类条文和行政命令条文也让人产生不解。因此，扩张行政处罚种类便具备一种提供法律规范的现实意义。

而且，像责令停止行为和责令停产停业，制裁目的的违法事实公布和信息公开目的的违法事实公布这些本身极为接近的行为措施，一部分可以适用变更判决，一部分不可以适用变更判决，不仅其合理性值得怀疑，而且也会给实践中的法律适用带来困扰。[75]参见洪家殷：《行政罚法论》，五南图书出版股份有限公司2006年版，第13页。[62]时至今日，行政处罚还具备了维持刑罚处罚的最后性和保障刑法谦抑性的功能和意义。三、行政处罚的内涵与处罚种类界定行政处罚的内涵是分析处罚种类外延的前提。

[32]赞成论者则认为只有对违法行为人科处额外负担的行为才具备制裁性。行政处罚适用的法律规则具有鲜明的特色。[71]见前注[3]，黄锫文，第162页。行使狭义行政管理权可使用的行政手段非常丰富，典型手段包括下令、免除、许可、禁止等命令性行为和特许、剥权、认可等形成性行为。

[30]参见马怀德：《行政处罚法修改中的几个争议问题》，载《华东政法大学学报》2020年第4期，第8页。[79]但是，新法第9条列举的具体处罚种类并不完全符合其第2条规定的行政处罚内涵。

[6]参见王学辉、王亚栋：《论作为行政处罚种类的交通违法记分》，载《西部法学评论》2019年第3期，第52—53页。依据责令改正的意思表示内容，我们可以将其分为责令停止违法行为和责令恢复原状两个阶段。

因而，吊销许可证件、暂扣许可证件、公布违法事实、行政黑名单等中间类型行为也可以排除在处罚类型之外。本文将尝试对处罚种类问题进行分析，不辞浅薄，以求教于方家。[27]学理上各种观点的侧重点有所不同，但是基本都将行政处罚理解为一种制裁，认为制裁性是行政处罚的本质要素。[59]山本隆司?行政制裁の基礎的考察?長谷部恭男等編『現代立憲主義の諸相』(有斐閣，2013年)255頁参照。[63]在日本，行政处罚权的发展与演变更加曲折。五、结语此次修法过程中出现的行政处罚种类扩张论，一方面来自提升公共治理能力之良好愿景，一方面来自规范行政公权力的现实需要，根本上是由于我们未能对行政处罚这一司空见惯的行政作用的内涵予以准确界定。

那么，行政处罚在学理上应当如何定义，新法的内涵界定是否妥当，从处罚内涵的角度来看，处罚种类扩张论是否合理？(一)学说的异同与争议焦点虽然旧法并未对行政处罚的内涵进行界定，但是学界从未停止过对行政处罚内涵的理论探索。行政处罚具有快速、高效应对违法行为的优势，为了迅速处理社会生活中大量出现的轻微违法行为、减轻司法机关负担，行政处罚权必不可少。

例如，依法不予处罚的违法行为人或者当行为人不具备主观责任时做出违法行为，严格遵守新法之规定，行政机关便无法做出责令停产停业、没收违法所得等行为措施。参见戚建刚：《风险规制的兴起与行政法的新发展》，载《当代法学》2014年第6期，第7页。

四、立法政策与处罚种类界定行政处罚的内涵是判断行政处罚外延的首要关键，然而立法政策层面的影响同样不可忽视。[28]见前注[21]，陈鹏文，第101—102页。

[27]应松年、章剑生主编：《行政处罚法教程》，法律出版社2012年版，第1页。[78]例如，《行政许可法》第8条规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。[46]参见沈岚：《中国近代治安处罚法规的演变——以违警罚法的去刑法化为视角》，载《政法论坛》2011年第4期，第178页。一方面，我们可以对同属国家制裁手段的刑罚处罚进行考察。

[12]参见应松年、张晓莹：《行政处罚法二十四年：回望与前瞻》，载《国家检察官学院学报》2020年第5期，第8页。[84]那么，哪些行为措施应当排除在处罚种类之外？基于以上对行政处罚内涵的分析，我们可以将旧法、新法以及学理上扩张论列举的措施种类分为以下三类。

行为措施的性质界定是判断是否将其纳入处罚种类的首要关键，一项行为措施如果是行政处罚，那么将其纳入行政处罚种类乃是当然之理。[30]剥夺一定的价值、利益或者科以一定的负价值或者不利益即为制裁，无须局限于额外义务。

新法第2条规定：行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。学者们在将行为措施界定为行政处罚进而主张将其纳入处罚种类的同时，也强调这些措施对提升公共治理能力的重要作用。

[8]参见范伟：《行政黑名单制度的法律属性及其控制——基于行政过程论视角的分析》，载《政治与法律》2018年第9期，第100页。[49]参见敦宁：《后劳教时代的刑事制裁体系新探》，载《法商研究》2015年第2期，第98页。这是因为，任何人都没有违法生产经营的权利，法律不能允许违法者继续从事违法行为，法律也不能为其保留继续违法的基础和条件，任何人都不能在保有继续违法的条件和可能性的情况下生产经营。由此可知，狭义行政管理权是一种面向未来的社会塑造活动，通过下令、禁止等手段直接设定、确立或者变更行政相对人的权利义务，使行政法律规范设定的第一性法律义务得以具体化。

[73]面对行政违法行为，狭义行政管理权关注的是如何及时制止、纠正违法行为，恢复乃至促进公共利益。然而，在《立法法》制定之后，法律、行政法规、地方性法规和规章的立法权限得以明确，为了适用设定规则而扩张处罚种类之做法将无必要。

[19]在主张扩大地方的行政处罚设定权时，他们并不满足囿于旧法第8条列举的处罚种类，而是主张将名誉罚、信誉罚等新型行为措施纳入地方立法可以设定的处罚种类中。确立少而精的处罚种类，才有利于实现对行政处罚的专业性精准规制。

保安处分不是与所实施的构成行为所具有的不法相联系的，而是与行为人在未来所具有的危险性相联系的。[101]然而，处罚种类的扩张可能使这种例外成为常态，对行政和司法的权力分工形成巨大冲击。